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    郭帆(GuoFan)

    北京山合水易机构 董事长兼总裁

    北京山合水易规划设计院 院长

    高端休闲度假产业规划专家

    《中国旅游报》、《农民日报》专栏作家

    教学多媒体 / VIDEO

    休闲农业拿地入门:对休闲农业用地的鼓励、限制和红线!

    作者:山合水易 | 来源:山合水易 | 时间:2019-03-13 | 关键词:休闲农业,休闲农业规划,休闲农业规划设计

     

    这几年国家和各级政府对休闲农业发展高度重视,持续大力扶持,据农学谷不完全统计, 18大以来,2015-2018年中央一号文件连续4年提出发展休闲农业,从国务院到中央部委出台的具体国家级文件即在20项以上。

     

    1、鼓励用作休闲农业的项目用地:四荒地和国家政策支持的土地

     

    2016年中央一号文件以及《农业部等11部门关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》(农加发〔2015〕5号)中鼓励利用“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)发展休闲农业,对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业,其建设用地指标给予倾斜。“四荒地”是农村较丰富的土地资源,包括依法归我国农民集体使用的“四荒地”和农民集体经济组织所有的“四荒地”,具体为荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用的土地,属于现行经济环境中未得到充分、合理、有效利用的土地。

     

    问题:什么是四荒地?

     

    国务院办公厅《关于进一步做好洽理开发农村“四荒”资源工作的通知》(国办发〔1 9 9 9〕1 0 2号)规定:农村集体所有的“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”简称“四荒”,包括荒地、荒沙、荒草和荒水等。

     

    “四荒”界定必须通过政府组织土地行政主管部门会同有关部门编制土地分类和划定土地利用区规划。耕地、林地、草原以及国有未利用土地不得作为农村“四荒”。

     

    在根据土地区位和利用条件确定“四荒”具体的治理开发方向后,再进行使用权承包、租赁或拍卖。待“四荒”完成初步治理后,根据其主导经营内容,依法分别由县级以上人民政府发放土地证、林权证、草原证或养殖使用证等相应的权属证明。对“四荒”一般应先承包、租赁或拍卖使用权,后进行治理。

     

    根据中华人民共和国水利部1998年12月15日印发的 《治理开发农村“四荒”资源管理办法》第三条规定:本办法所称“四荒”,是指农村集体经济组织所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩,包括荒地、荒坡、荒沙、荒草、荒水等。所谓荒山,是指树木郁闭度小于10%,表层为土质,生长 杂草的宜林山地;所谓荒地,是指尚未开垦种植或曾开垦而长期废弃的地;所谓荒滩,是指河滩、海滩等浅滩。

     

    “四荒”使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。对“四荒地”的承包,法律有一些特别规定。首先,承包期限、方式和承包费的确定方式不同。根据《土地承包法》第45条规定,以其他方式承包农村土地的,应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等,由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的,承包费通过公开竞标、竞价确定:以公开协商等方式承包的,承包费由双方议定。其次,承包人不受身份的限制。“四荒地”承包方不受区域、户籍、单位和个人的限制。在同等条件下,当地农民可以优先承包。最后,承包“四荒地”后,承包方必须进行治理。承包方在承包后,必须在3年内进行开发治理,超过3年未进行开发治理的,由发包方收回,另行发包,并给予原承包方适当补偿。另外,在开发治理时应当遵守有关法律、行政法规的规定,防止水土流失,?;ど肪?。

     

    2016年中央一号文件明确:支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。将休闲农业和乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排。

     

    2、鼓励用作休闲农业的建设用地

     

    在近年来的一系列文件的鼓励扶持下,政府招商用地、农民宅基地、村集体经营性建设用地、及国家政策支持的土地、城乡建设用地增减挂钩、旅游设施用地等,都可以用来作为休闲农业的建设用地。具体来说:

     

    (1)农民自有住宅,闲置宅基地

     

    《农业部等11部门关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》(农加发〔2015〕5号)中明确规定支持农民发展农家乐,闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业,因此在进行休闲农业开发建设中要充分利用农民自有住宅、闲置宅基地。

     

    使用农村闲置宅基地及废弃园地是一个不错的选择。城镇化的快速发展,使得大量农民进城买房,农村房屋闲置,田地疏于管理。实际上,在新农村集中居住后,闲置下来的村庄农舍、废弃林园等恰好是休闲农业与乡村旅游的良好资源,对这些农村集体土地进行指标整理和农林复垦,并根据旅游产业经营需求合理配置建设用地指标,有助于提高休闲农业与乡村旅游的招商效率与质量。

     

    另外,政策还规定,生态涵养区村落搬迁出的宅基地、新农村建设农户上楼遗留的宅基地,可因地制宜转为旅游设施建设用地。(一般旅游用地的拿地价格比商业和住宅用地要低数倍以上!)

     

    所以有句话说,“废弃空心村是未来发展休闲农业的最大资源。”

     

    19大后,国家开始推出宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。实行宅基地“三权分置”,农户宅基地可以在集体经济组织内部有偿退出和转让,宅基地使用权可以在更大范围内有限期流转(以往流转范围限定在本集体经济组织内部),有利于盘活利用闲置、空闲土地,扩大休闲农业的土地来源。

     

    怎么用?提醒一下:在休闲农业园区中常常存在一些村落,开发者的惯性思维常常是将这些破旧的房子拆掉重建,而不是根据现有的基础进行改造和装修。碰到这种情况,谷风老师不由得感慨一句:傻呵!这不仅破坏了乡村的原野风味,而且也在无形中增加了开发者进行酒店住宿土地审批难度和建设成本。

     

    (2)农村集体经营性建设用地

     

    农村集体经营性建设用地,是指具有生产经营性质的农村建设用地,包括农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地,如过去的乡镇企业和招商引资用地。农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。

     

    (3)城乡建设用地增减挂钩

     

    城乡建设用地增减挂钩是指休闲农业项目建设确有必要占用耕地时先行在异地垦地,数量和质量验收合格后,再用作建设用地。

     

    转换方式,具体政策通过制定相应的法规来规范。如:数量上——异地垦地与当地占地面积之比,可根据不同情况,分别为3倍、4倍、5倍;质量上——保证新垦地总产量大于所占地原产量。

     

    异地可以是本乡镇、本区县,经国家相关主管部门批准也可跨省区实施。这应该是既保证18亿亩耕地只增不减,又保证必要的建设用地供应。当然还有许多具体政策要进一步研究,比如垦地与生态?;さ奈侍?、操作中的管理监督问题等。

     

    (4)还有其他哪些方法拿地,作为旅游设施用地?

     

    还有一些其他地,属于国家在建设用地政策予以特殊支持的土地,可以作为旅游设施建设用地。比如:

     

    旧矿区的生态恢复:关闭矿区的地面遗留的原有建设用地,可直接转为旅游设施建设用地;矿区已经占有的尾矿池、弃石堆场或其它弃用地可在恢复生态的同时,按一定比例(如10-20%)转为旅游设施用地,其余为工矿遗址景观用地。

     

    在大面积的森林(超过10公顷)绿地作为生态旅游资源时,允许有3-5%用地转为旅游设施建设用地。

     

    问题:如果在林地内搭建木屋,需要国土审批吗?

     

    如前所述,如果严格按规定,草地和林地不经过规定的法定程序,是不能擅自改变土地用途用来做建设或是设施用地的。保险起见,可以先咨询一下当地的林业部门或农业、国土部门。

     

    其它荒地(非林地、非耕地、无其它生态价值的荒地),经相关部门确认,原则上允许作为旅游设施建设用地。

     

    以上4类用地,经进一步论证研究,提请相关主管部分批准,可作为旅游设施建设用地。

     

    (5)政府招商用地和其他方式(各种专项支持地)

     

    政府招商用地,地方政府为了招商引资,引进项目,土地往往是一个重要手段,而且在供地价格和供地方式上提供优惠政策。尤其当项目对环境影响不大,遵循当地的发展规划,对当地的经济发展有一定促进作用时,对于农田在内的各种土地(基本农田除外)的利用,当地政府一般是支持的态度。这个直接向招商部门了解就行。

     

    《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发[2015]93号)提出,对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等,允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下,利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

     

    2017年12月7日颁布的《国土资源部 国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》表示,土地利用总体规划优先安排农村基础设施和公共服务设施用地,优先做好农业产业园、科技园、创业园用地保障,给与地方一定弹性空间,允许乡(镇)土地利用总体规划预留少量(不超过5%)规划建设用地指标,用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。现在县域旅游规划,一般要与其他强势局部委编制的国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡建设规划等多规合一,旅游产业越来越受到当地政府的重视。所以,各乡镇在编制县域旅游总体规划时,切不可掉以轻心,一定要把本乡镇旅游编制进去。这从一定程度上就有解决土地和资金的希望。

     

    《通知》规定,各地可以在年度土地利用计划中安排一定比例,专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。同时把着力点放在存量挖潜上,鼓励利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业,对盘活存量成效突出的市、县,给予新增建设用地计划指标奖励。

     

    2018年中央一号文件提出:“在符合土地利用总体规划前提下,允许县级政府通过村土地利用规划,调整优化村庄用地布局,有效利用农村零星分散的存量建设用地;预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的,给予新增建设用地指标奖励。”这个也表示对县政府在开发休闲农业建设用地上的明文鼓励,比较有利于具备较大规模和实力、可以和地方政府谈招商项目的休闲农业投资人。

     

    3、设施农用地

     

    建设用地比较难拿而且手续复杂,而设施农业用地直接用于或者服务于农业生产,其性质属于农用地,在不占用永久基本农田的前提下,按农用地管理,手续简单,县级备案即可,不需要改变土地性质和办理农用地转用审批手续。所以在不少地方的休闲农庄,设施农用地既干了生产和存储的活,又部分承担了建设用地的活。

     

    设施农用地指直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地;直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地;直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地;晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规?;甘成匦璧呐涮咨枋┯玫?。

     

    依据2014年9月29日发布的《国土资源部 农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号),设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。

     

    生产设施用地是指在设施农业项目区域内,直接用于农产品生产的设施用地。包括:

     

    1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等;

     

    2、规?;持行笄萆?含场区内通道)、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地;

     

    3、水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地;

     

    4、育种育苗场所、简易的生产看护房(单层,小于15平方米)用地等。

     

    附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括:

     

    1、设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地;

     

    2、设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地,生物质(有机)肥料生产设施用地;

     

    3、设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地,符合“农村道路”规定的场内道路等用地。

     

    配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等,从事规?;甘成匦璧呐涮咨枋┯玫?。包括:晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。

     

    进行工厂化作物栽培的,附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内,但最多不超过10亩;规?;笄菅车母绞羯枋┯玫毓婺T蛏峡刂圃谙钅坑玫毓婺?%以内(其中,规?;?、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内),但最多不超过15亩;水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内,但最多不超过10亩。

     

    根据规?;甘成枰侠砣范ㄅ涮咨枋┯玫毓婺?。南方从事规?;甘成种裁婊?00亩、北方1000亩以内的,配套设施用地控制在3亩以内;超过上述种植面积规模的,配套设施用地可适当扩大,但最多不得超过10亩。

     

    2017年12月7日发布的《国土资源部 国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》进行了多方面用地政策创新,进一步扩大了设施农用地范围。对于农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地,以及由于农业规模经营必须兴建的配套设施,包括蔬菜种植、烟草种植和茶园、橡胶园等农作物种植园的看护类管理房用地(单层、占地小于15平方米),临时性烤烟、炒茶、果蔬预冷、葡萄晾干等农产品晾晒、临时存储、分拣包装等初加工设施用地(原则上占地不得超过400平方米),在不占用永久基本农田的前提下,纳入设施农用地管理,实行县级备案。

     

    设施农用地不包括以下用地,以下地必须按建设用地进行管理:

     

    经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所;

     

    以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐;

     

    各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。

     

    设施用地怎么用?跟乡镇政府打交道,由乡镇政府报县级国土资源部门和农业局备案就行了。也就是说,不需要办理农用地转用审批手续。此前,设施农用地是需要县级以上政府审批的,国土资发〔2014〕127号通知取消了此前县级对设施农用地的审核制度,改为备案制度。由农村集体经济组织与用地者约定用地条件,并发挥乡镇政府的管理作用,规范用地行为。

     

    国土资发〔2014〕127号通知还规定,需要从事设施农业建设的,应通过经营者与土地所有权人约定用地条件,由经营者拟定设施建设方案,协商一致后,乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后,乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案,不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。设施农业生产结束后,经营者应按相关规定进行土地复垦,占用耕地的应复垦为耕地。

     

    休闲农业的项目用地有哪些限制?

     

    不是所有的土地都可以用来做休闲农业的,休闲农业的项目或产业用地还是有限制的。所以我们提醒,可以用一般农田,基本农田强烈建议不去碰。一般来说,如果休闲农业项目不涉及到基本农田,对环境影响不大,遵循当地的发展规划,对当地的经济发展有一定促进作用时,当地政府一般是支持的态度。对基本农田则不然。

     

    1、不得占用基本农田,什么是基本农田的“五不准”?

     

    首先,要强调一下耕地中的基本农田。

     

    基本农田是耕地的一部分,而且主要是高产优质的那一部分耕地。一般来说,划入基本农田?;で母囟际腔九┨?。老百姓称基本农田为“吃饭田”、“保命田”。

     

    国家对基本农田实行特殊?;?,做休闲农业不得占用基本农田;严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。明确规定,对基本农田实行“五不准”:

     

    (1)不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网;

     

    (2)不准以农业结构调整为名,在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动;

     

    (3)不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设;

     

    (4)不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划,将基本农田纳入退耕范围;

     

    (5)不准非农建设项目占用基本农田(法律规定的国家重点建设项目除外)。

     

    因此在进行休闲农业开发中,必须弄清楚其是否占有基本农田。

     

    对于经常有人问到的基本农田变性“建设用地”的问题,我做休闲农业,能否调规变性,把基本农田改成建设用地?这种情况下,谷风老师一般回答:最好不要想。甭管您有什么背景,不要有侥幸意识。不然,受伤的还是你自己。

     

    2、不得超越土地利用规划

     

    各地区国土资源部门都会制定土地利用总体规划。规划会规定土地用途,明确土地使用条件,土地所有者和使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地;此外还会确定土地利用年度计划,对年度内新增建设用地量,土地开发整理补充耕地量和耕地保有量等做出具体安排。

     

    休闲农业开发必须要明确当地土地规划中其园区所占土地的用途,了解当地关于土地部分的规划和红线。符合规划使用条件的要积极争取土地建设使用指标,以满足休闲农业园区对建设用地的要求。

     

    问题:拿地调研3步走?

     

    先到当地的乡镇国土所,找到一个最新版的当地县区市的《土地利用现状图》,和《土地利用总体规划图》,搞明白当地的土地建设和利用的界限,以免到时候盲目上马建设,悔之晚矣。

     

    再了解园区的用地性质,可否建房?可否有5%附属设施和多大面积的配套设施用地。这个按农用地进行管理,不属于建设用地,不需办理农用地转用审批手续,但需要到县级土地部门备案。

     

    了解所拿地块紧邻是否有闲置房、闲置宅基地或设施?如果有,而且财力够,最好都能拿过来,既是资产,对园区的后续运营会派上很大用场。拿地时,千万不要嫌弃你拿的老房子有多破,通过设计,都是不难“麻雀变凤凰”的。

     

    3、严禁扩大设施农用地范围

     

    以农业为依托的休闲观光等用地须按建设用地进行管理。以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐,以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地,必须依法依规按建设用地进行管理,而非按农用地管理。

     

    按建设用地进行管理就必然涉及农用地转用审批手续,农业设施兴建之前为耕地的,非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。这在无形中既增加了休闲农业开发建设成本,而且也使得农业休闲开发变得更为复杂,甚至会使部分休闲农业夭折。

     

    4、农用地流转未经许可,不得改变土地用途

     

    2015年4月14日,中央农办、国土资源部、农业部和国家工商总局联合印发了《关于工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》,要求防止出现一些工商资本到农村流转土地后搞非农建设、影响耕地?;ず土甘成任侍?,“确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境。”

     

    所以,土地流转不得改变土地用地性质,不得改变土地用途。比如流转后,农地种植改成养殖被铺上水泥(硬化)、盖上房子、或是挖鱼塘等,这是违法违规的。

     

    5、土地两年内未开发,政府有权收回。

     

    根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的,应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。所有,休闲农业投资人拿地前,要注意考量自己的投入成本及开发时间。

     

    最合法安全的方法就是通过立项审批,申请建设用地,但这也是最困难的方法,门槛和手续复杂都比价高,普通农庄申请到的难度很大。就是申请到了,拿地成本也比较大。

    END

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