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    郭帆(GuoFan)

    北京山合水易机构 董事长兼总裁

    北京山合水易规划设计院 院长

    高端休闲度假产业规划专家

    《中国旅游报》、《农民日报》专栏作家

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    刚刚出台 | 中办、国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然?;さ靥逑档闹傅家饧?/h4>
    作者:山合水易 | 来源:山合水易 | 时间:2019-06-28 | 关键词:国家公园,自然?;さ靥逑?/div>

    我国经过60多年的努力,已建立数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然?;さ?,但仍然存在重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、?;び敕⒄姑芡怀龅任侍?。为确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性?;?,提升生态产品供给能力,近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然?;さ靥逑档闹傅家饧?以下称《意见》)。

     

    《意见》分别提出了2020年、2025、2035年的目标。到2020年,提出国家公园及各类自然?;さ刈芴宀季趾头⒄构婊?,完成国家公园体制试点,设立一批国家公园,到2025年,健全国家公园体制,初步建成以国家公园为主体的自然?;さ靥逑?。到2035年,全面建成中国特色自然?;さ靥逑?。自然?;さ卣悸接蚬撩婊?8%以上。

     
    国家公园,自然?;さ靥逑? src=

     

    《意见》将自然?;さ匕瓷壑岛捅;で慷雀叩鸵来畏治?类,国家公园、自然?;で?、自然公园。并逐步形成以国家公园为主体、自然?;で?、各类自然公园为补充的自然?;さ胤掷嘞低?。

     

    为解决自然?;さ厍蚪徊?、空间重叠的问题,要整合各类自然?;さ?,做到一个?;さ?、一套机构、一块牌子。

     

    构建自然?;さ胤旨豆芾硖逯?,将国家公园等自然?;さ胤治醒胫苯庸芾?、中央地方共同管理和地方管理3类,实行分级设立、分级管理。并探索公益治理、社区治理、共同治理等?;し绞?。

     

    创新自然?;さ亟ㄉ璺⒄够?,制定自然?;さ乜刂魄韵钅刻匦砭芾戆旆?,建立健全特许经营制度,在?;さ那疤嵯?,在自然?;さ乜刂魄诨ㄊ实鼻蚩股逃?、自然体验、生态旅游等活动,构建高品质、多样化的生态产品体系。

     

    《关于建立以国家公园为主体的自然?;さ靥逑档闹傅家饧?/strong>

     

    全文如下

     

    建立以国家公园为主体的自然?;さ靥逑?,是贯彻习近平生态文明思想的重大举措,是党的十九大提出的重大改革任务。自然?;さ厥巧ㄉ璧暮诵脑靥?、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征,在维护国家生态安全中居于首要地位。我国经过60多年的努力,已建立数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然?;さ?,在?;ど锒嘌?、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用,但仍然存在重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、?;び敕⒄姑芡怀龅任侍?。为加快建立以国家公园为主体的自然?;さ靥逑?,提供高质量生态产品,推进美丽中国建设,现提出如下意见。

     

    一、总体要求

     

    1、指导思想

     

    以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,贯彻落实习近平生态文明思想,认真落实党中央、国务院决策部署,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立新发展理念,以?;ぷ匀?、服务人民、永续发展为目标,加强顶层设计,理顺管理体制,创新运行机制,强化监督管理,完善政策支撑,建立分类科学、布局合理、?;び辛?、管理有效的以国家公园为主体的自然?;さ靥逑?,确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性?;?,提升生态产品供给能力,维护国家生态安全,为建设美丽中国、实现中华民族永续发展提供生态支撑。

     

    2、基本原则

     

    ——坚持严格?;?,世代传承。牢固树立尊重自然、顺应自然、?;ぷ匀坏纳拿骼砟?,把应该?;さ牡胤蕉急;て鹄?,做到应保尽保,让当代人享受到大自然的馈赠和天蓝地绿水净、鸟语花香的美好家园,给子孙后代留下宝贵自然遗产。

     

    ——坚持依法确权,分级管理。按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念,改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制,整合优化现有各类自然?;さ?,构建新型分类体系,实施自然?;さ赝骋簧柚?,分级管理、分区管控,实现依法有效?;?。

     

    ——坚持生态为民,科学利用。践行绿水青山就是金山银山理念,探索自然?;ず妥试蠢眯履J?,发展以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系,不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要。

     

    ——坚持政府主导,多方参与。突出自然?;さ靥逑到ㄉ璧纳缁峁嫘?,发挥政府在自然?;さ毓婊?、建设、管理、监督、?;ず屯度氲确矫娴闹魈遄饔?。建立健全政府、企业、社会组织和公众参与自然?;さ某ばЩ?。

     

    ——坚持中国特色,国际接轨。立足国情,继承和发扬我国自然?;さ奶剿骱痛葱鲁晒?。借鉴国际经验,注重与国际自然?;ぬ逑刀越?,积极参与全球生态治理,共谋全球生态文明建设。

     

    3、总体目标

     

    建成中国特色的以国家公园为主体的自然?;さ靥逑?,推动各类自然?;さ乜蒲柚?,建立自然生态系统?;さ男绿逯菩禄菩履J?,建设健康稳定高效的自然生态系统,为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石,为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定生态根基。

     

    到2020年,提出国家公园及各类自然?;さ刈芴宀季趾头⒄构婊?,完成国家公园体制试点,设立一批国家公园,完成自然?;さ乜苯缌⒈瓴⒂肷;ず煜呦谓?,制定自然?;さ啬诮ㄉ柘钅扛好媲宓?,构建统一的自然?;さ胤掷喾旨豆芾硖逯?。

     

    到2025年,健全国家公园体制,完成自然?;さ卣瞎椴⒂呕?,完善自然?;さ靥逑档姆煞ü?、管理和监督制度,提升自然生态空间承载力,初步建成以国家公园为主体的自然?;さ靥逑?。

     

    到2035年,显著提高自然?;さ毓芾硇芎蜕饭└芰?,自然?;さ毓婺:凸芾泶锏绞澜缦冉?,全面建成中国特色自然?;さ靥逑?。自然?;さ卣悸接蚬撩婊?8%以上。

     

    构建科学合理的自然?;さ靥逑?/span>

     

    4、明确自然?;さ毓δ芏ㄎ?/strong>

     

    自然?;さ厥怯筛骷墩婪ɑɑ蛉啡?,对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期?;さ穆接蚧蚝S?。

     

    建立自然?;さ啬康氖鞘鼗ぷ匀簧?,保育自然资源,?;ど锒嘌杂氲刂实孛簿肮鄱嘌?,维护自然生态系统健康稳定,提高生态系统服务功能;服务社会,为人民提供优质生态产品,为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务;维持人与自然和谐共生并永续发展。

     

    要将生态功能重要、生态环境敏感脆弱以及其他有必要严格?;さ母骼嘧匀槐;さ啬扇肷;ず煜吖芸胤段?。

     

    5、科学划定自然?;さ乩嘈?/strong>

     

    按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律,依据管理目标与效能并借鉴国际经验,将自然?;さ匕瓷壑岛捅;で慷雀叩鸵来畏治?类。

     

    国家公园:是指以?;ぞ哂泄掖硇缘淖匀簧低澄饕康?,实现自然资源科学?;ず秃侠砝玫奶囟接蚧蚝S?,是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分,?;し段Т?,生态过程完整,具有全球价值、国家象征,国民认同度高。

     

    自然?;で菏侵副;さ湫偷淖匀簧低?、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域。具有较大面积,确保主要?;ざ韵蟀踩?,维持和恢复珍稀濒危野生动植物种群数量及赖以生存的栖息环境。

     

    自然公园:是指?;ぶ匾淖匀簧低?、自然遗迹和自然景观,具有生态、观赏、文化和科学价值,可持续利用的区域。确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等珍贵自然资源,以及所承载的景观、地质地貌和文化多样性得到有效?;?。包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等各类自然公园。

     

    制定自然?;さ胤掷嗷ū曜?,对现有的自然?;で?、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源?;で?、野生植物原生境?;で?点)、自然?;ば∏?、野生动物重要栖息地等各类自然?;さ乜棺酆掀兰?,按照?;で虻淖匀皇粜?、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类,逐步形成以国家公园为主体、自然?;で?、各类自然公园为补充的自然?;さ胤掷嘞低?。

     

    6、确立国家公园主体地位

     

    做好顶层设计,科学合理确定国家公园建设数量和规模,在总结国家公园体制试点经验基础上,制定设立标准和程序,划建国家公园。确立国家公园在维护国家生态安全关键区域中的首要地位,确保国家公园在?;ぷ钫涔?、最重要生物多样性集中分布区中的主导地位,确定国家公园?;ぜ壑岛蜕δ茉谌匀槐;さ靥逑抵械闹魈宓匚?。国家公园建立后,在相同区域一律不再保留或设立其他自然?;さ乩嘈?。

     

    7、编制自然?;さ毓婊?/strong>

     

    落实国家发展规划提出的国土空间开发?;ひ?,依据国土空间规划,编制自然?;さ毓婊?,明确自然?;さ胤⒄鼓勘?、规模和划定区域,将生态功能重要、生态系统脆弱、自然生态?;た杖钡那蚬婊匾淖匀簧占?,纳入自然?;さ靥逑?。

     

    8、整合交叉重叠的自然?;さ?/strong>

     

    以保持生态系统完整性为原则,遵从?;っ婊患跎?、?;で慷炔唤档?、?;ば灾什桓谋涞淖芴逡?,整合各类自然?;さ?,解决自然?;さ厍蚪徊?、空间重叠的问题,将符合条件的优先整合设立国家公园,其他各类自然?;さ匕凑胀侗鸨;で慷扔畔?、不同级别低级别服从高级别的原则进行整合,做到一个?;さ?、一套机构、一块牌子。

     

    9、归并优化相邻自然?;さ?/strong>

     

    制定自然?;さ卣嫌呕旆?,明确整合归并规则,严格报批程序。对同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然?;さ?,打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂局面,按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、?;す芾硗骋坏脑蚪泻喜⒅刈?,合理确定归并后的自然?;さ乩嘈秃凸δ芏ㄎ?,优化边界范围和功能分区,被归并的自然?;さ孛坪突共辉俦A?,解决?;す芾矸指?、?;さ仄扑楹凸碌夯侍?,实现对自然生态系统的整体?;?。在上述整合和归并中,对涉及国际履约的自然?;さ?,可以暂时保留履行相关国际公约时的名称。

     

    二、建立统一规范高效的管理体制

     

    10、统一管理自然?;さ?/strong>

     

    理顺现有各类自然?;さ毓芾碇澳?,提出自然?;さ厣枇?、晋(降)级、调整和退出规则,制定自然?;さ卣?、制度和标准规范,实行全过程统一管理。建立统一调查监测体系,建设智慧自然?;さ?,制定以生态资产和生态服务价值为核心的考核评估指标体系和办法。各地区各部门不得自行设立新的自然?;さ乩嘈?。

     

    11、分级行使自然?;さ毓芾碇霸?/strong>

     

    结合自然资源资产管理体制改革,构建自然?;さ胤旨豆芾硖逯?。按照生态系统重要程度,将国家公园等自然?;さ胤治醒胫苯庸芾?、中央地方共同管理和地方管理3类,实行分级设立、分级管理。中央直接管理和中央地方共同管理的自然?;さ赜晒遗忌枇?地方管理的自然?;さ赜墒〖墩忌枇?,管理主体由省级政府确定。探索公益治理、社区治理、共同治理等?;し绞?。

     

    12、合理调整自然?;さ胤段Р⒖苯缌⒈?/strong>

     

    制定自然?;さ胤段Ш颓髡旆?,依规开展调整工作。制定自然?;さ乇呓缈倍ǚ桨?、确认程序和标识系统,开展自然?;さ乜苯缍ū瓴⒔⑹噶渴菘?,与生态?;ず煜呦谓?,在重要地段、重要部位设立界桩和标识牌。确因技术原因引起的数据、图件与现地不符等问题可以按管理程序一次性纠正。

     

    13、推进自然资源资产确权登记

     

    进一步完善自然资源统一确权登记办法,每个自然?;さ刈魑懒⒌牡羌堑ピ?,清晰界定区域内各类自然资源资产的产权主体,划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界,明确各类自然资源资产的种类、面积和权属性质,逐步落实自然?;さ啬谌袼凶匀蛔试醋什兄魈逵肴ɡ谌?,非全民所有自然资源资产实行协议管理。

     

    14、实行自然?;さ夭畋鸹芸?/strong>

     

    根据各类自然?;さ毓δ芏ㄎ?,既严格?;び直阌诨悴僮?,合理分区,实行差别化管控。国家公园和自然?;で敌蟹智芸?,原则上核心?;で诮谷宋疃?,一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理,限制人为活动。结合历史遗留问题处理,分类分区制定管理规范。

     

    三、创新自然?;さ亟ㄉ璺⒄够?/strong>

     

    15、加强自然?;さ亟ㄉ?/strong>

     

    以自然恢复为主,辅以必要的人工措施,分区分类开展受损自然生态系统修复。建设生态廊道、开展重要栖息地恢复和废弃地修复。加强野外?;ふ镜?、巡护路网、监测监控、应急救灾、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等?;す芾砩枋┙ㄉ?,利用高科技手段和现代化设备促进自然保育、巡护和监测的信息化、智能化。配置管理队伍的技术装备,逐步实现规范化和标准化。

     

    16、分类有序解决历史遗留问题

     

    对自然?;さ亟锌蒲拦?,将?;ぜ壑档偷慕ㄖ瞥钦?、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然?;さ胤段?。结合精准扶贫、生态扶贫,核心?;で谠【用裼κ凳┯行虬崆?,对暂时不能搬迁的,可以设立过渡期,允许开展必要的、基本的生产活动,但不能再扩大发展。依法清理整治探矿采矿、水电开发、工业建设等项目,通过分类处置方式有序退出;根据历史沿革与?;ば枰?,依法依规对自然?;さ啬诘母厥凳┩颂锘沽只共莼购故?。

     

    17、创新自然资源使用制度

     

    按照标准科学评估自然资源资产价值和资源利用的生态风险,明确自然?;さ啬谧匀蛔试蠢梅绞?,规范利用行为,全面实行自然资源有偿使用制度。依法界定各类自然资源资产产权主体的权利和义务,?;ぴ【用袢ㄒ?,实现各产权主体共建?;さ?、共享资源收益。制定自然?;さ乜刂魄韵钅刻匦砭芾戆旆?,建立健全特许经营制度,鼓励原住居民参与特许经营活动,探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。对划入各类自然?;さ啬诘募逅型恋丶捌涓绞糇试?,按照依法、自愿、有偿的原则,探索通过租赁、置换、赎买、合作等方式维护产权人权益,实现多元化?;?。

     

    18、探索全民共享机制

     

    在?;さ那疤嵯?,在自然?;さ乜刂魄诨ㄊ实鼻蚩股逃?、自然体验、生态旅游等活动,构建高品质、多样化的生态产品体系。完善公共服务设施,提升公共服务功能。扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动,践行公民生态环境行为规范,支持和传承传统文化及人地和谐的生态产业模式。推行参与式社区管理,按照生态?;ば枨笊枇⑸芑じ谖徊⒂畔劝才旁【用?。建立志愿者服务体系,健全自然?;さ厣缁峋柙贫?,激励企业、社会组织和个人参与自然?;さ厣;?、建设与发展。

     

    四、加强自然?;さ厣肪臣喽娇己?/strong>

     

    实行最严格的生态环境?;ぶ贫?,强化自然?;さ丶嗖?、评估、考核、执法、监督等,形成一整套体系完善、监管有力的监督管理制度。

     

    19、建立监测体系

     

    建立国家公园等自然?;さ厣肪臣嗖庵贫?,制定相关技术标准,建设各类各级自然?;さ?ldquo;天空地一体化”监测网络体系,充分发挥地面生态系统、环境、气象、水文水资源、水土保持、海洋等监测站点和卫星遥感的作用,开展生态环境监测。依托生态环境监管平台和大数据,运用云计算、物联网等信息化手段,加强自然?;さ丶嗖馐菁煞治龊妥酆嫌τ?,全面掌握自然?;さ厣低彻钩?、分布与动态变化,及时评估和预警生态风险,并定期统一发布生态环境状况监测评估报告。对自然?;さ啬诨∩枋┙ㄉ?、矿产资源开发等人类活动实施全面监控。

     

    20、加强评估考核

     

    组织对自然?;さ毓芾斫锌蒲拦?,及时掌握各类自然?;さ毓芾砗捅;こ尚榭?,发布评估结果。适时引入第三方评估制度。对国家公园等各类自然?;さ毓芾斫衅兰劭己?,根据实际情况,适时将评价考核结果纳入生态文明建设目标评价考核体系,作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考。

     

    21、严格执法监督

     

    制定自然?;さ厣肪臣喽桨旆?,建立包括相关部门在内的统一执法机制,在自然?;さ胤段谑敌猩肪潮;ぷ酆现捶?,制定自然?;さ厣肪潮;ぷ酆现捶ㄖ傅家饧?。强化监督检查,定期开展“绿盾”自然?;さ丶喽郊觳樽ㄏ钚卸?,及时发现涉及自然?;さ氐奈シㄎス嫖侍?。对违反各类自然?;さ胤煞ü娴裙娑?,造成自然?;さ厣低澈妥试椿肪呈艿剿鸷Φ牟棵?、地方、单位和有关责任人员,按照有关法律法规严肃追究责任,涉嫌犯罪的移送司法机关处理。建立督查机制,对自然?;さ乇;げ涣Φ脑鹑稳撕驮鹑蔚ノ唤形试?,强化地方政府和管理机构的主体责任。

     

    五、保障措施

     

    22、加强党的领导

     

    地方各级党委和政府要增强“四个意识”,严格落实生态环境?;さ痴?、一岗双责,担负起相关自然?;さ亟ㄉ韫芾淼闹魈逶鹑?,建立统筹推进自然?;さ靥逯聘母锏墓ぷ骰?,将自然?;さ胤⒄购徒ㄉ韫芾砟扇氲胤骄蒙缁岱⒄构婊?。各相关部门要履行好自然?;ぶ霸?,加强统筹协调,推动工作落实。重大问题及时报告党中央、国务院。

     

    23、完善法律法规体系

     

    加快推进自然?;さ叵喙胤煞ü婧椭贫冉ㄉ?,加大法律法规立改废释工作力度。修改完善自然?;で趵?,突出以国家公园?;の饕谌?,推动制定出台自然?;さ胤?,研究提出各类自然公园的相关管理规定。在自然?;さ叵喙胤?、行政法规制定或修订前,自然?;さ馗母锎胧┬枰黄葡中蟹?、行政法规规定的,要按程序报批,取得授权后施行。

     

    24、建立以财政投入为主的多元化资金保障制度

     

    统筹包括中央基建投资在内的各级财政资金,保障国家公园等各类自然?;さ乇;?、运行和管理。国家公园体制试点结束后,结合试点情况完善国家公园等自然?;さ鼐驯U夏J?鼓励金融和社会资本出资设立自然?;さ鼗?,对自然?;さ亟ㄉ韫芾硐钅刻峁┤谧手С?。健全生态?;げ钩ブ贫?,将自然?;さ啬诘牧帜景垂娑扇牍媪止芾?,对集体和个人所有的商品林,地方可依法自主优先赎买;按自然?;さ毓婺:凸芑こ尚Ъ哟蟛普浦Ц读Χ?,加大对生态移民的补偿扶持投入。建立完善野生动物肇事损害赔偿制度和野生动物伤害保险制度。

     

    25、加强管理机构和队伍建设

     

    自然?;さ毓芾砘够嵬泄夭棵懦械I;?、自然资源资产管理、特许经营、社会参与和科研宣教等职责,当地政府承担自然?;さ啬诰梅⒄?、社会管理、公共服务、防灾减灾、市场监管等职责。按照优化协同高效的原则,制定自然?;さ鼗股柚?、职责配置、人员编制管理办法,探索自然?;さ厝旱墓芾砟J?。适当放宽艰苦地区自然?;さ刈ㄒ导际踔拔衿榔柑跫?,建设高素质专业化队伍和科技人才团队。引进自然?;さ亟ㄉ韬头⒄辜毙璧墓芾砗图际跞瞬?。通过互联网等现代化、高科技教学手段,积极开展岗位业务培训,实行自然?;さ毓芾砘构ぷ魅嗽奔绦逃哺?。

     

    26、加强科技支撑和国际交流

     

    设立重大科研课题,对自然?;さ毓丶煊蚝图际跷侍饨邢低逞芯?。建立健全自然?;さ乜蒲衅教ê突?,促进成熟科技成果转化落地。加强自然?;さ乇曜蓟际踔С殴ぷ?。自然?;さ刈试纯沙中芾?、生态旅游、生态康养等活动可研究建立认证机制。充分借鉴国际先进技术和体制机制建设经验,积极参与全球自然生态系统?;?,承担并履行好与发展中大国相适应的国际责任,为全球提供自然?;さ闹泄桨?。

    END

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