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    郭帆(GuoFan)

    北京山合水易机构 董事长兼总裁

    北京山合水易规划设计院 院长

    高端休闲度假产业规划专家

    《中国旅游报》、《农民日报》专栏作家

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    中办国办印发《建立国家公园体制总体方案》,十大试点公布

    作者:山合水易 | 来源:山合水易 | 时间:2017-09-30 | 关键词:国家公园

    《建立国家公园体制总体方案》(以下简称“方案”)9月26日正式对外公布,这是中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的又一个重大文件!国家发改委有关负责人表示,这标志着试点工作取得重要进展,我国国家公园体制的顶层设计初步完成,国家公园建设进入实质性推进阶段。

     

     

    根据《方案》,到2020年,中国建立国家公园体制试点基本完成,整合设立一批国家公园,分级统一的管理体制基本建立,国家公园总体布局初步形成。

     

    《建立国家公园体制总体方案》亮点解析

     

    一、国家公园是什么“公园”?

     

    方案明确,我国的国家公园体制以加强自然生态系统原真性、完整性?;の?,以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标。国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使,条件成熟时,逐步过渡到由中央政府直接行使。

     

    目前世界上已有100多个国家建立了近万个国家公园,但各国对国家公园的内涵界定不尽相同。根据方案,国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以?;ぞ哂泄掖硇缘拇竺婊匀簧低澄饕康?,实现自然资源科学?;ず秃侠砝玫奶囟降鼗蚝Q笄?。国家公园是我国自然?;さ刈钪匾嘈椭?,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态?;ず煜咔蚬芸胤段?,实行最严格的?;?。

     

    方案明确,中国的国家公园坚持生态?;さ谝?,把最应该?;さ牡胤奖;て鹄?,给子孙后代留下珍贵的自然遗产;坚持国家代表性,以国家利益为主导,坚持国家所有,具有国家象征,代表国家形象,展现中华文明;坚持全民公益性,坚持全民共享,着眼于提升生态系统服务功能,开展自然环境教育,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。

     

    二、建设国家公园有何目的?

     

    建立国家公园的目的是?;ぷ匀簧低车脑嫘?、完整性,始终突出自然生态系统的严格?;?、整体?;?、系统?;?,把最应该?;さ牡胤奖;て鹄?。建立国家公园体制是我国生态文明制度建设的重要内容,对于推进自然资源科学?;ず秃侠砝?,促进人与自然和谐共生,推进美丽中国建设,具有极其重要的意义。

     

    三、国家公园谁来管?怎么管?

     

    《方案》提出,整合相关自然?;さ毓芾碇澳?,由一个部门统一行使国家公园自然?;さ毓芾碇霸?。部分国家公园由中央政府直接行使所有权,其它的由省级政府代理行使,条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有的自然资源资产所有权由中央政府直接行使。

     

    《方案》提出,建立国家公园管理机构自然生态系统?;こ尚Э己似拦乐贫?,对领导干部实行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制。

     

    四、国家公园怎么建?何时建好?

     

    到2020年,建立国家公园体制试点基本完成,整合设立一批国家公园,分级统一的管理体制基本建立,国家公园总体布局初步形成。

     

    到2030年,国家公园体制更加健全,分级统一的管理体制更加完善,?;す芾硇苊飨蕴岣?。

     

    五、国家公园怎么收费?

     

    国家公园虽然带有“公园”二字,但它既不是单纯供游人游览休闲的一般意义上的公园,也不是主要用于旅游开发的风景区。

     

    根据《方案》,立足国家公园的公益属性,将建立财政投入为主的多元化资金保障机制。国家公园实行收支两条线管理,各项收入上缴财政,各项支出由财政统筹安排,并负责统一接受企业、非政府组织、个人等社会捐赠资金。“下一步将加大政府投入,推动国家公园逐步回归公益性。”国家发改委有关负责人说。

     

    六、国家公园的保障措施都有哪些?

     

    《方案》提出要建立统一事权、分级管理体制。建立统一管理机构,分级行使所有权,构建协同管理机制,建立健全监管机制,建立健全社会监督机制,建立举报制度和权益保障机制。建立资金保障制度,构建高效的资金使用管理机制,完善自然生态系统?;ぶ贫?。构建社区协调发展制度。建立社区共管机制。引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇。健全生态?;げ钩ブ贫?。完善社会参与机制。鼓励当地居民或其举办的企业参与国家公园内特许经营项目。建立健全志愿服务机制和社会监督机制。

     

    《方案》还从加强组织领导、完善法律法规、加强舆论引导、强化督促落实等方面提出了保障措施。

     

    国家公园体制十大试点

     

    《建立国家公园体制总体方案》9月26日正式公布。我国目前有10处国家公园体制试点,是我们要留给子孙后代的珍贵自然遗产。一起来看看,这10处“宝地”都在哪儿。

     

    【三江源国家公园体制试点】

     

     

    三江源是长江、黄河和澜沧江的源头地区。作为“中华水塔”的三江源,是我国重要的淡水供给地,维系着全国乃至亚洲水生态安全命脉,是全球气候变化反应最为敏感的区域之一,也是我国生物多样性?;び畔惹?。

     

    三江源国家公园体制试点是我国第一个得到批复的国家公园体制试点,面积12.31万平方公里,也是目前试点中面积最大的一个。

     

    【大熊猫国家公园体制试点】

     

     

    顾名思义,这个试点就是为?;?ldquo;国宝”大熊猫的栖息地而设立的。总面积达2.7万平方公里,涉及四川、甘肃、陕西三省。

     

    尽管大熊猫的灭绝风险从“濒危”下调为“易危”,但其栖息地碎片化问题严重。国家公园体制试点加强大熊猫栖息地廊道建设,连通相互隔离的栖息地,实现隔离种群之间的基因交流。

     

    【东北虎豹国家公园体制试点】

     

     

    野生东北虎是世界濒危野生动物之一,目前仅存不到500只。东北豹属金钱豹东北亚种,是目前世界上最为濒危的大型猫科动物亚种之一,被世界自然?;ち吮粑6锖炱な榱形N镏?,其野生数量只有20只左右,大部分生活在中俄边境地带。

     

    东北虎豹等大型野生动物的活动半径非常大。东北虎豹国家公园体制试点选址于吉林、黑龙江两省交界的广大区域。

     

    【湖北神农架国家公园体制试点】

     

     

    神农架国家公园体制试点位于湖北省西北部,拥有被称为“地球之肺”的亚热带森林生态系统、被称为“地球之肾”的泥炭藓湿地生态系统,是世界生物活化石聚集地和古老、珍稀、特有物种避难所,被誉为北纬31°的绿色奇迹。这里有珙桐、红豆杉等国家重点?;さ囊吧参?6种,金丝猴、金雕等重点?;ひ吧?5种。

     

    试点区位于神农架林区,面积为1170平方公里。

     

    【浙江钱江源国家公园体制试点】

     

     

    钱江源国家公园体制试点位于浙江省开化县,这里是钱塘江的发源地,拥有大片原始森林,是中国特有的世界珍稀濒危物种、国家一级重点?;ひ吧锇拙背の诧?、黑麂的主要栖息地。

     

    试点区包括古田山国家级自然?;で?、钱江源国家级森林公园、钱江源省级风景名胜区等范围,秀美的景色可想而知!

     

    【湖南南山国家公园体制试点】

     

     

    位于湖南省邵阳市城步苗族自治县,试点区整合了原南山国家级风景名胜区、金童山国家级自然?;で?、两江峡谷国家森林公园、白云湖国家湿地公园4个国家级?;さ?,还新增了非?;さ氐试醇壑到细叩牡厍?。

     

    这里植物区系起源古老,是生物物种遗传基因资源的天然博物馆,生物多样性非常丰富;还是重要的鸟类迁徙通道。

     

    【福建武夷山国家公园体制试点】

     

     

    武夷山是全球生物多样性?;さ墓丶厍?,保存了地球同纬度最完整、最典型、面积最大的中亚热带原生性森林生态系统,也是珍稀、特有野生动物的基因库。

     

    武夷山国家公园试点位于福建省北部,试点范围包括武夷山国家级自然?;で?、武夷山国家级风景名胜区和九曲溪上游?;さ卮?。

     

    【北京长城国家公园体制试点】

     

     

    目前,北京长城国家公园体制试点区总面积是10个试点中最小的,也是少有的展现了八达岭长城世界文化遗产这种人文景观的国家公园。

     

    试点区位于北京市延庆区内,整合了延庆世界地质公园的一部分、八达岭-十三陵国家级风景名胜区的一部分、八达岭国家森林公园和部分八达岭长城世界文化遗产。试点区要追求人文与自然资源协调发展。

     

    【云南普达措国家公园体制试点】

     

     

    位于云南省迪庆藏族自治州香格里拉市的普达措国家公园试点,光听名字就令人神往。

     

    普达措拥有丰富的生态资源,拥有湖泊湿地、森林草甸、河谷溪流、珍稀动植物等,原始生态环境保存完好。

     

    【祁连山国家公园体制试点】

     

     

    祁连山是我国西部重要生态安全屏障,是我国生物多样性?;び畔惹?、世界高寒种质资源库和野生动物迁徙的重要廊道,还是雪豹、白唇鹿等珍稀野生动植物的重要栖息地和分布区。

     

    试点包括甘肃和青海两省约5万平方公里的范围。祁连山局部生态破坏问题十分突出,多个?;さ?、碎片化管理问题比较严重。试点要解决这些突出问题,推动形成人与自然和谐共生新格局。

     

    《建立国家公园体制总体方案》全文如下。

     

    国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以?;ぞ哂泄掖硇缘拇竺婊匀簧低澄饕康?,实现自然资源科学?;ず秃侠砝玫奶囟降鼗蚝Q笄?。建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务,是我国生态文明制度建设的重要内容,对于推进自然资源科学?;ず秃侠砝?,促进人与自然和谐共生,推进美丽中国建设,具有极其重要的意义。为加快构建国家公园体制,在总结试点经验基础上,借鉴国际有益做法,立足我国国情,制定本方案。

     

    一、总体要求

     

    (一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,认真落实党中央、国务院决策部署,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实新发展理念,坚持以人民为中心的发展思想,加快推进生态文明建设和生态文明体制改革,坚定不移实施主体功能区战略和制度,严守生态?;ず煜?,以加强自然生态系统原真性、完整性?;の?,以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标,理顺管理体制,创新运营机制,健全法治保障,强化监督管理,构建统一规范高效的中国特色国家公园体制,建立分类科学、?;び辛Φ淖匀槐;さ靥逑?。

     

    (二)基本原则

     

    ——科学定位、整体?;?。坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体,统筹考虑?;び肜?,对相关自然?;さ亟泄δ苤刈?,合理确定国家公园的范围。按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律,对国家公园实行整体?;?、系统修复、综合治理。

     

    ——合理布局、稳步推进。立足我国生态?;は质敌枨蠛头⒄菇锥?,科学确定国家公园空间布局。将创新体制和完善机制放在优先位置,做好体制机制改革过程中的衔接,成熟一个设立一个,有步骤、分阶段推进国家公园建设。

     

    ——国家主导、共同参与。国家公园由国家确立并主导管理。建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园?;す芾淼某ばЩ?,探索社会力量参与自然资源管理和生态?;さ男履J?。加大财政支持力度,广泛引导社会资金多渠道投入。

     

    (三)主要目标。建成统一规范高效的中国特色国家公园体制,交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决,国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效?;?,形成自然生态系统?;さ男绿逯菩履J?,促进生态环境治理体系和治理能力现代化,保障国家生态安全,实现人与自然和谐共生。

     

    到2020年,建立国家公园体制试点基本完成,整合设立一批国家公园,分级统一的管理体制基本建立,国家公园总体布局初步形成。到2030年,国家公园体制更加健全,分级统一的管理体制更加完善,?;す芾硇苊飨蕴岣?。

     

    二、科学界定国家公园内涵

     

    (四)树立正确国家公园理念。坚持生态?;さ谝?。建立国家公园的目的是?;ぷ匀簧低车脑嫘?、完整性,始终突出自然生态系统的严格?;?、整体?;?、系统?;?,把最应该?;さ牡胤奖;て鹄?。国家公园坚持世代传承,给子孙后代留下珍贵的自然遗产。坚持国家代表性。国家公园既具有极其重要的自然生态系统,又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵,国民认同度高。国家公园以国家利益为主导,坚持国家所有,具有国家象征,代表国家形象,彰显中华文明。坚持全民公益性。国家公园坚持全民共享,着眼于提升生态系统服务功能,开展自然环境教育,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。鼓励公众参与,调动全民积极性,激发自然?;ひ馐?,增强民族自豪感。

     

    (五)明确国家公园定位。国家公园是我国自然?;さ刈钪匾嘈椭?,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态?;ず煜咔蚬芸胤段?,实行最严格的?;?。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性?;?,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。

     

    (六)确定国家公园空间布局。制定国家公园设立标准,根据自然生态系统代表性、面积适宜性和管理可行性,明确国家公园准入条件,确保自然生态系统和自然遗产具有国家代表性、典型性,确保面积可以维持生态系统结构、过程、功能的完整性,确保全民所有的自然资源资产占主体地位,管理上具有可行性。研究提出国家公园空间布局,明确国家公园建设数量、规模。统筹考虑自然生态系统的完整性和周边经济社会发展的需要,合理划定单个国家公园范围。国家公园建立后,在相关区域内一律不再保留或设立其他自然?;さ乩嘈?。

     

    (七)优化完善自然?;さ靥逑?。改革分头设置自然?;で?、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制,对我国现行自然?;さ乇;す芾硇芙衅拦?,逐步改革按照资源类型分类设置自然?;さ靥逑?,研究科学的分类标准,理清各类自然?;さ毓叵?,构建以国家公园为代表的自然?;さ靥逑?。进一步研究自然?;で?、风景名胜区等自然?;さ毓δ芏ㄎ?。

     

    三、建立统一事权、分级管理体制

     

    (八)建立统一管理机构。整合相关自然?;さ毓芾碇澳?,结合生态环境?;す芾硖逯?、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革,由一个部门统一行使国家公园自然?;さ毓芾碇霸?。

     

    国家公园设立后整合组建统一的管理机构,履行国家公园范围内的生态?;?、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责,负责协调与当地政府及周边社区关系??筛菔导市枰?,授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责。

     

    (九)分级行使所有权。统筹考虑生态系统功能重要程度、生态系统效应外溢性、是否跨省级行政区和管理效率等因素,国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中,部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使,其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。

     

    按照自然资源统一确权登记办法,国家公园可作为独立自然资源登记单元,依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记?;迦袼泻图逅兄涞谋呓?,划清不同集体所有者的边界,实现归属清晰、权责明确。

     

    (十)构建协同管理机制。合理划分中央和地方事权,构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的,地方政府根据需要配合国家公园管理机构做好生态?;すぷ?。省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的,中央政府要履行应有事权,加大指导和支持力度。国家公园所在地方政府行使辖区(包括国家公园)经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责。

     

    (十一)建立健全监管机制。相关部门依法对国家公园进行指导和管理。健全国家公园监管制度,加强国家公园空间用途管制,强化对国家公园生态?;さ裙ぷ髑榭龅募喙?。完善监测指标体系和技术体系,定期对国家公园开展监测。构建国家公园自然资源基础数据库及统计分析平台。加强对国家公园生态系统状况、环境质量变化、生态文明制度执行情况等方面的评价,建立第三方评估制度,对国家公园建设和管理进行科学评估。建立健全社会监督机制,建立举报制度和权益保障机制,保障社会公众的知情权、监督权,接受各种形式的监督。

     

    四、建立资金保障制度

     

    (十二)建立财政投入为主的多元化资金保障机制。立足国家公园的公益属性,确定中央与地方事权划分,保障国家公园的?;?、运行和管理。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央政府出资保障。委托省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。加大政府投入力度,推动国家公园回归公益属性。在确保国家公园生态?;ず凸媸粜缘那疤嵯?,探索多渠道多元化的投融资模式。

     

    (十三)构建高效的资金使用管理机制。国家公园实行收支两条线管理,各项收入上缴财政,各项支出由财政统筹安排,并负责统一接受企业、非政府组织、个人等社会捐赠资金,进行有效管理。建立财务公开制度,确保国家公园各类资金使用公开透明。

     

    五、完善自然生态系统?;ぶ贫?/strong>

     

    (十四)健全严格?;す芾碇贫?。加强自然生态系统原真性、完整性?;?,做好自然资源本底情况调查和生态系统监测,统筹制定各类资源的?;す芾砟勘?,着力维持生态服务功能,提高生态产品供给能力。生态系统修复坚持以自然恢复为主,生物措施和其他措施相结合。严格规划建设管控,除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外,禁止其他开发建设活动。国家公园区域内不符合?;ず凸婊蟮母骼嗌枋?、工矿企业等逐步搬离,建立已设矿业权逐步退出机制。

     

    (十五)实施差别化?;す芾矸绞?。编制国家公园总体规划及专项规划,合理确定国家公园空间布局,明确发展目标和任务,做好与相关规划的衔接。按照自然资源特征和管理目标,合理划定功能分区,实行差别化?;す芾?。重点?;で蚰诰用褚鸩绞凳┥泼癜崆?,集体土地在充分征求其所有权人、承包权人意见基础上,优先通过租赁、置换等方式规范流转,由国家公园管理机构统一管理。其他区域内居民根据实际情况,实施生态移民搬迁或实行相对集中居住,集体土地可通过合作协议等方式实现统一有效管理。探索协议?;さ榷嘣;つJ?。

     

    (十六)完善责任追究制度。强化国家公园管理机构的自然生态系统?;ぶ魈逶鹑?,明确当地政府和相关部门的相应责任。严厉打击违法违规开发矿产资源或其他项目、偷排偷放污染物、偷捕盗猎野生动物等各类环境违法犯罪行为。严格落实考核问责制度,建立国家公园管理机构自然生态系统?;こ尚Э己似拦乐贫?,全面实行环境?;?ldquo;党政同责、一岗双责”,对领导干部实行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制。对违背国家公园?;す芾硪?、造成生态系统和资源环境严重破坏的要记录在案,依法依规严肃问责、终身追责。

     

    六、构建社区协调发展制度

     

    (十七)建立社区共管机制。根据国家公园功能定位,明确国家公园区域内居民的生产生活边界,相关配套设施建设要符合国家公园总体规划和管理要求,并征得国家公园管理机构同意。周边社区建设要与国家公园整体?;つ勘晗嘈?,鼓励通过签订合作?;ば榈确绞?,共同?;す夜爸鼙咦匀蛔试?。引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇。

     

    (十八)健全生态?;げ钩ブ贫?。建立健全森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等领域生态?;げ钩セ?,加大重点生态功能区转移支付力度,健全国家公园生态?;げ钩フ?。鼓励受益地区与国家公园所在地区通过资金补偿等方式建立横向补偿关系。加强生态?;げ钩バб嫫拦?,完善生态?;こ尚в胱式鸱峙涔夜车募だ际?,加强对生态?;げ钩プ式鹗褂玫募喽焦芾?。鼓励设立生态管护公益岗位,吸收当地居民参与国家公园?;す芾砗妥匀换肪辰逃?。

     

    (十九)完善社会参与机制。在国家公园设立、建设、运行、管理、监督等各环节,以及生态?;?、自然教育、科学研究等各领域,引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与。鼓励当地居民或其举办的企业参与国家公园内特许经营项目。建立健全志愿服务机制和社会监督机制。依托高等学校和企事业单位等建立一批国家公园人才教育培训基地。

     

    七、实施保障

     

    (二十)加强组织领导。中央全面深化改革领导小组经济体制和生态文明体制改革专项小组要加强指导,各地区各有关部门要认真学习领会党中央、国务院关于生态文明体制改革的精神,深刻认识建立国家公园体制的重要意义,把思想认识和行动统一到党中央、国务院重要决策部署上来,切实加强组织领导,明确责任主体,细化任务分工,密切协调配合,形成改革合力。

     

    (二十一)完善法律法规。在明确国家公园与其他类型自然?;さ毓叵档幕∩?,研究制定有关国家公园的法律法规,明确国家公园功能定位、?;つ勘?、管理原则,确定国家公园管理主体,合理划定中央与地方职责,研究制定国家公园特许经营等配套法规,做好现行法律法规的衔接修订工作。制定国家公园总体规划、功能分区、基础设施建设、社区协调、生态?;げ钩?、访客管理等相关标准规范和自然资源调查评估、巡护管理、生物多样性监测等技术规程。

     

    (二十二)加强舆论引导。正确解读建立国家公园体制的内涵和改革方向,合理引导社会预期,及时回应社会关切,推动形成社会共识。准确把握建立国家公园体制的核心要义,进一步突出体制机制创新。加大宣传力度,提升宣传效果。培养国家公园文化,传播国家公园理念,彰显国家公园价值。

     

    (二十三)强化督促落实。综合考虑试点推进情况,适当延长建立国家公园体制试点时间。本方案出台后,试点省市要按照本方案和已经批复的试点方案要求,继续探索创新,扎实抓好试点任务落实工作,认真梳理总结有效模式,提炼成功经验。国家公园设立标准和相关程序明确后,由国家公园主管部门组织对试点情况进行评估,研究正式设立国家公园,按程序报批。各地区各部门不得自行设立或批复设立国家公园。适时对自行设立的各类国家公园进行清理。各有关部门要对本方案落实情况进行跟踪分析和督促检查,及时解决实施中遇到的问题,重大问题要及时向党中央、国务院请示报告。

    END

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